如同其名称所表明的一样，这个法案以消费者这一概念作为消费者保护的基本概念，而且，在其他要求之外，该法案将尊重语境(respect for Context)和安全(security)作为其核心要素。

其次，将土地经营权界定为债权无法稳定经营者的投资预期，不利于鼓励经营者长期稳定经营。但权利的分离来源于被分离权利独立性的需要，租赁不属于权利分离的方式，在大陆法系下通过权利分离而创设的权利一定是具有相对独立地位的物权，而非债权。

由于土地经营权这一全新权利类型的引入，承包地流转权利链条延长，土地所有权—土地承包经营权—土地经营权这种权利流转形态无法被简单地加入原有两权分离下的农地流转权利体系，而会对原有的农地流转权利体系产生系统性影响，并进而提出重构农地流转权利体系的要求。从法学角度看，家庭联产承包责任制实现了农地权利配置上的两权分离，也即土地承包经营权与土地所有权的分离，该创新在丰富中国土地权利类型的同时，也丰富了中国特色社会主义法学理论。需注意的是，在土地所有者直接设定土地经营权的情形中只实现了一次权利分离，土地经营权在物权体系中的地位因此为初级用益物权而非次级用益物权，但其实质的权利义务内容同由承包农户设置的次级用益物权的权利义务内容并无差异，因此本文建议直接采用土地经营权概念即可。按照这一权利结构，土地所有权是母权利，土地承包权与土地经营权则成为并列关系的子权利。作为承包资格的土地承包权是集体成员权的组成部分，只要是农民集体的成员，就自然享有土地承包权(资格) ，不需要该成员做出任何举动，而一旦该成员丧失成员资格，则也就丧失土地承包权。

虽然说经营者取得物权属性的土地利用权有利于其抵押融资和稳定其经营预期，但并非所有的承包农户都愿意让渡出如此强效力的权利。在土地所有者以其他方式发包四荒地等情形，由于并不遵循平均分配的发包原则，承包主体也不局限于本集体成员，承包方取得的土地利用权利在实质内容上与上述直接从承包农户处流转取得的土地经营权或土地租赁权并无二致。另一方面，人大主导立法是实现党的领导的基本途径和合法化渠道。

[2] 然而，我们并不能就此认为人大主导立法意味着人民民主的立法过程仅限于有立法权的人大活动范围之内，而是理应包括依托人民代表大会这个制度平台有序推动社会力量参与立法的内涵要求。以日本战后(1947-1988)为例，在议会通过的2646件法案中，有2231件是由内阁拟定的，占84％，只有415件是由议会提出的，占16％[7]。在当前利益群体多元复杂、公众又缺乏长期民主训练的条件之下，盲目、激进的立法民主参与又有可能引发社会分裂和混乱、给执政者带来一系列社会管理的难题。立法人员既需要全面渊博的法律专业知识，又要有良好的政治敏锐性和社会洞察力，还要有深厚娴熟的文字功底和写作能力。

(一)从概念内涵上对什么是人大主导进行界定 人大主导立法中的主导一词，一般被解释为主要的并且引导事物向某方面发展起主导作用的事物[3]。宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的‘政治现实的冲击，造成‘最高国家权力机关地位的不确定性，甚至在某些领域出现削弱的现象。

在各国立法实践当中，由人民代表组成的代议机构是进行民主立法的主要场所。人大立法工作坚持党的领导，核心要求就是坚持人大立法工作正确的政治方向。正如沈国明教授所言，如果人大没有这个能力，反责怪政府部门起草导致立法中的部门利益倾向，那是打错了板子，能够发现并剔除部门利益，能够对草案中的这些内容行使否决权，就是人大在主导立法。相对而言，常委会构成人员少、代表性不足、民主性欠缺等诸多因素都决定了常委会难以担当实质上的最高国家权力机关的职责。

在当前政府部门提出大量立法提案以及承担大部分法律法规起草工作的状况之下，人大的主导作用主要表现为在法案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上严格把关，积极主动行使对相关提案或法案的选择权与最终意义上的决定权。当前，在思想认识上对人大主导立法还存在诸多误区，立法实践中对谁来主导人大立法什么是人大主导以及人大如何主导立法等问题还存在困惑。为此，人大主导立法亦要求充分运用人大这个民主代议机构的平台，有序推进我国的社会力量民主参与立法过程以增强立法的公共性与合法性。[9-2]反之，一部法律法规草案即使是由人大相关专门委员会或常委会法制工作机构起草的，如果起草部门的组成人员也存在部门化倾向、充当某些部门或利益集团的代言人，那也难以解决立法的民主性、正当性问题[10]。

它不仅要求有立法权的人大在宪法法律制度上享有应然的立法权力能力，而且在实践当中具备实然的立法行为能力。常委会只是大会的常设机关，常委会要向大会负责[5]。

人大主导立法离不开政府部门的有力配合。这就意味着，人大主导立法是针对所有享有立法权的人大及其常委会而言的，是一项从全国到地方的整体要求。

建议在条件成熟之时，在人民代表大会之下设立专门的立法监督委员会。有时候眉毛胡子一起抓，反而可能喧宾夺主、捡了芝麻，丢掉西瓜。全国人大常委会着眼于人大立法队伍建设的现状，提出要着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才、素质优良的立法工作专业人才④。职是之故，充分实现人大主导立法首先必须对各级人大的立法事项范围和相应程序进行明确。换言之，政府部门尽管起草了大量法律法规草案，但是草案能否进入审议程序要经过人大代表人民进行的甄别与拷问。在汉语当中，主导一词赋予特定主体在诸多主体当中最重要最基本和负主要责任的地位与要求[4]。

273个设区的市、自治州、地级市共有法制工作委员会工作人员1133人，其中具有法律工作经历的719人，仅占64％[18]。换言之，人大要能够真正有效地管好立法权、用好立法权，防止人民在立法过程中形式上有权、实质上无权，遏制国家立法权的行政化、司法化趋势，的确不是一件能够一蹴而就的事情。

具体来说，人大主导立法，意味着有立法权的人大能够完整地实现其法定立法权能、能够自主表达立法意图。④截至2016年6月，273个新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有243个设立了人大常委会法制工作委员会。

简言之，判断人大是否实现了对立法过程的主导，关键看其是否能够有效通过制定立法规划、起草重大法案、审议法案和立法监督等环节主导相关立法的走向、进程和最终决定立法提案与法律草案的命运，而不在于人大是否比政府部门等其他立法主体承担了更具体、细致和繁多的立法工作。在我国政治体制内，人民政协享有政治协商与参政议政等重要职能。

我们所言之人大主导立法，是要实现有立法权的人大在一些必要和必须的立法事项上充分行使立法职能、主导立法过程。为保障人大立法的统一性与权威性，人大立法还必须建立强大高效的立法控制、监测、评估机制，不断提高统一协调能力。第一，坚持党的领导是实现人大主导立法的前提和保障，也是实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的必然要求。人大法案审议权的行使，直接关系到法案能否进入以及以什么样的方式和内容进入法案表决阶段，关系到法案能否获得通过从而成为真正意义上的法律法规。

[14]正如美国宪法之父麦迪逊所言：一个人除正直的意图和正确的判断以外，对他要为之立法的问题不具有某种程度的知识，决不能成为一个合格的立法者。2015年新修订的《立法法》将人大主导立法从执政党政治主张上升为国家宪法性法律并将其规范为新时期国家立法工作的基本要求。

党要善于通过人大立法将其政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。该法专门强调，全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

如果人大做不到这一点，人大及其常委会即使承担了大部分的法律法规起草工作，仍然发挥不了在立法过程中的主导作用。人大主导立法的过程，就是逐步把政府部门的行政立法权与司法解释权逐步收回全国人大的过程[1]。

实践当中，提升立法工作队伍的素质与能力，首先要把住人才引进关，把法律专业知识背景设定为立法人才引进的必要条件⑤，广泛从优秀的律师、法学专家中公开选拔立法工作者[20]。此外，还可以聘请立法专家顾问来充实立法力量、拓宽立法专家参与立法过程的渠道，把各种积极的社会力量纳入人大立法过程。除了人大常委会和专门委员会行使的提案权之外，对于政府及其部门提出的立法提案，人大应本着民主性科学性的标准严格把关、统筹安排。通过代议机关立法过程中的博弈与互动，在立法者、执法者与守法者，在政治精英与沉默的大多数，在分属不同利益阶层的人民之间达成共识，从而防止社会矛盾的激化以及各阶层的过度分化与撕裂。

内容提要：人大主导立法是我国宪法的基本原则和立法体制的核心要义。在人大主导立法的前提之下，应广泛推行法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，大力强化人大与社会公众的对话沟通，拓宽公民有序参与立法的途径。

就如有学者所总结的，人大主导立法的实质意味是只要满足民主的正当性，即便有其他法定公权力机关的反对，仍能自行立法[2]。人大要发挥立法主导作用，那么提出立法议案、起草法律法规草案的工作就都应当由其来实际承担，如果由政府提出议案、起草法案就不是人大主导立法。

第三，人大主导立法也应重视发挥人民政协的立法协商职能。其次，由于人大立法工作方式的特点以及各方面条件限制，在制定立法规划和形成法律法规草案的过程中，人大必须借助政府部门在人力、财力和信息方面的优势资源。

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